中华文化标志城近期成为媒体焦点，讨论最多的是建与不建、建于何处、资金来源以及管理模式等问题。但我们最关心的是一个最基本的问题：耗资300亿元以上、如此宏大的公共工程是否应该履行相应法律程序？

　　中华文化标志城其实是一个经典标本，从中我们不难看到法治社会建设的种种艰难，但更重要的一点是：重大公共工程绝不宜以长官意志超越公众利益，以精英阶层的倡导作为限制公众权利表达的合法性依据，更不能以专家的技术理性取代社会正义！

　　刘云生/文

　　“白象工程”背后：

　　人治力量大于法治？

　　7年来，关于是否修建中华文化标志城，众说纷纭，莫衷一是。但一些地方官员的做法确乎引人注目。如全国人大代表、山东济宁市市长张振川强硬表态：允许有争论，但是标志城肯定要建。其态势无非表明：公众争论是公众的事，政府要做的事必须做；你说我做，各行其道。

　　张市长的表态不仅昭示了法律的苍白无力，也显示了其执政理念与当下所倡导的民主精神与宪法精神的双重悖离。由此引发的一系列法律问题是：建设如此大规模的文化标志城，到底应由公众或公众代表说了算，还是由官员说了算？公众对重大公共工程是否享有表决权、知情权、监督权？

　　当然，还有一个问题需要从法律上予以定位———如此庞大的公共工程，如果由国家财政解决，是否应如三峡工程一样，必须经过全国人民代表大会审议通过？如果由山东省财政解决，是否须经省级人民代表大会审议通过？

　　近现代以来的宪政国家，无一例外地以尊重公众领域意见为宗旨，因为世俗公共权力来源于民众的授权，政府是代理人，而民意机关及其选民才是真正的委托人。如果不经委托人同意，散漫使钱，盲目消费，纯以官员一己之喜怒好恶决策，其本质只能是“人治”而非“法治”！

　　历史的经验一再表明：大而无当、徒有其表、劳民伤财的“白象工程”往往与官员滥权及腐败相始终。（白象于印度、泰国等国被视为神圣不可侵犯的动物，其饲养花费惊人。中亚国王为惩治大臣，往往赐以白象，致其倾家荡产。嗣后，“白象”成为累赘、大而无用的东西之代名词。）为有效防止此类现象，各发达国家于不同历史时期均出台相应法案，予以规制，其核心措施表现为通过立法增强公众参与力与工程信息公开化，最终实现政府决策向公众决策的历史性过渡。

　　未获人大批准

　　工程合法性待商榷

　　从合理性上考察，中华文化标志城至少有两个问题难以获得合理性论证：

　　其一，财政压力。不言自明，300多亿元在当今中国是一笔庞大开销。从国家财政支付能力而言，我们还有许多更为重要、更为急迫的社会性事务亟须处理，如低保、医保、教育投入增长、乡村社会建设等问题，这300亿元无论投入其中任何一种，都将产生巨大的社会效益、政治效益。

　　其二，选址的合理性。即使从道义上讲、从凝聚人心角度上讲，中华文化标志城确有建立的必要，为什么一定要选址在山东济宁？事实上，除了孔圣人、孟亚圣之外，我们中华文化还有炎黄二帝、三皇五帝，还有数不清的构成中华文化元要素的其他文化力量……

　　更重要的是，就合法性而言，中华文化标志城作为重大公共工程，其规划设计、项目立项及实施、资金拨付筹措、项目管理、风险评价等各环节，均未通过有效的法律程序，更未获得任何一级人民代表大会授权。那么，是谁在推动、主导如此庞大的公共工程呢？“69名院士”签名也好（据《南方周末》记者调查，相关院士签名有假冒嫌疑），“12位省部级官员”的实地考察也好，“100多位专家学者”的论证考察也好，都仅仅是围绕项目的合理性展开，绝不意味着该项目具备了合法性。

　　法制化需三大维度

　　公众参与权不宜剥夺

　　从各国立法看，关于重大公共工程的实施无非有两种立法模式，均由三大维度构成。第一种模式以公众参与权为核心，以公众及其代议机关之表决权、知情权、监督权为维度，强化重大公共工程的社会参与力度；第二种模式以强化重大公共工程法制化管理为核心，以公共工程透明度、公众参与度与相关部门与官员问责度为考核维度。

　　以美国为例，凡涉及提交市长或市议会决策的公共工程议案，必须履行如下8个法定工作程序：拟定议案；列举现状和分析问题；制定议案所要达到的目标；拟定解决问题的各种方案；对多种方案进行评估并选定推荐方案；举行公众听证会；拟定执行方案；提交决策。

　　进而言之，上述第六项程序“举行公众听证会”以法律形式保障了公民的参与权。根据一般规则，议案制定小组将推荐方案及其评估分析报告预先在公众媒体公告，并邀请公众报名参加公众听证会。听证会邀请的主要对象是利益受影响的公众及相关团体，特别是利益受损的公众及团体。如果方案在公众听证会上受到强烈抵制，则必须返回第二项程序“列举现状和分析问题”，重新分析、制定、调整和评估方案，直到推荐方案于公众听证会上获得多数公众认可。

　　即便进入第八项“表决”程序，行政主管尚需召开公众听证会，市民只要提出书面申请，即可于听证会发表不超过3分钟的意见。所有发言都会被书面记录，议员的辩论也会被记录并存档供公众查阅。参与制定方案的官员和专家也可以被当场质询———只有在多数议员认为多数公众意见已达到一致后，议会才会表决，否则议案则会被否决。

　　中华文化标志城其实是一个经典标本，从中我们不难看到法治社会建设的种种艰难，但本文更想表述的内涵是：重大公共工程绝不宜以长官意志超越公众利益，以精英阶层的倡导作为限制公众权利表达的合法性依据，更不能以专家的技术理性取代社会正义！

　　作者系西南政法大学民商法学院副院长、教授。本文为供本报专稿。