今年春晚小品《开锁》在带来幽默与笑声的同时，也深刻揭示一个问题：要证件才能开锁，要打开锁才能拿出证件。两个矛盾体所产生的后果是，程序相互制衡，简单的事被复杂化。

　　因此，怎样避免一些程序对实际工作产生抵触，防止制度设置僵硬化，这是对程序设置的一次考量。事实上，这也充分反映了一个核心命题———行政程序立法。

　　2月23日上午，湖南省委副书记、省长周强在长沙主持召开《湖南省行政程序规定(草案)》(简称《规定》)专家咨询论证会。有专家称，就行政程序进行统一立法，这在全国尚属首次。 

　　“就如何推进法制行政程序进行探索，湖南是第一个敢于吃螃蟹的省级政府。”全国人大常委会法工委立法规划室副主任许安标充分肯定了此次举措的意义。

　　自下而上是条好路径

　　当日，强大的专家阵容为这次论证会增注了不少权威色彩。国内知名的行政法专家应松年、江必新、石亚军、许安标、青锋等都到会场对《规定》草案进行了深入论证。

　　除此之外，《规定》出台的背景也颇为关注。早在2003年，《行政程序法》就列入了十届全国人大常委会五年立法规划，由于多种原因至今尚未启动。十届全国人大常委会内司委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授表示，《行政程序法》不出台，法治政府就难以如期建成，建议有关部门加快立法步伐。先从地方立法是一条好路径，可以为制定《行政程序法》积累立法和运行经验。 

　　行政程序是行政机关履行行政职权的方式、步骤、顺序和时限，是行政机关合法、公正、高效行使职权的重要保障，是保障公民、法人和其他组织合法权益的重要措施。 

　　周强表示，自去年4月以来，《湖南省行政程序规定(草案)》的酝酿和起草过程经过了专家们的反复多次论证，历时近1年时间。之所以要制定这部法规，就是为了推动政府行政决策的科学化、民主化，为了提高政府行政的效率，为了加强对行政权力的监督，为了让公众参与到政府的决策中来。

　　禁止行政机关不作为

　　一次在新加坡的学习经历让湖南省法制办主任贺安杰感触颇深。他说，新加坡的飞速发展无疑取决于两个基本“要件”：一是市场开放，二是法治健全。也正因为如此，新加坡社会秩序与市场秩序良好，很多国际大型企业都愿意到那里去投资兴业。

　　结合湖南的实际，湖南省第九次党代会也曾提出了富民强省的目标和“一化三基”的重大战略，加强行政程序建设，是一项重要的基础工作。要实现经济发展，法治环境是至关重要的竞争力。

　　贺安杰说，经济要腾飞，就必须营造一个好的投资环境，而投资环境就是一个稳定的、公平公正的法治环境，如何加强制度建设、规范投资环境迫在眉睫。

　　小事情有时折射出的却是大问题。“就好比去办事，规定20天办完，以前没有时效规定，几个月办完也不能算是违法，现在规定后没有完成就违法了。”在《规定》中，首次对政府不作为和缓作为进行了界定，规定了相应的责任追究制度。行政机关不得拖延履行和不履行法定职责。 

　　《规定》的核心就是规范政府权力的运行，规范政府的行政行为，提高政府的办事效率。扩大政务公开，扩大公众参与，优化政府工作流程。 

　　为解决多头执法、争权和推诿现象，《规定》对行政执法体制改革进行了规范，如相对集中行政执法权制度，一个窗口对外合并联办理制度；对行政执法行为的期限进行了专门规定，确定了当场办理制度、限时办结制度、期限分解制度等程序制度，禁止行政机关不作为、缓作为。

　　公开是《规定》在具体内容中始终贯穿的原则。贺安杰说，将行政权力运行的依据、过程和结果向公众和当事人公开，是保障人民群众的知情权，增进行政的透明度，促进公众参与、加强对行政机关的监督和防止腐败的重要措施。

　　推进行政公开，除信息公开外，还要求行政过程、行政结果也要公开。《规定》中规定了决策的草案、听证过程、决策的依据、执法的依据、监督检查的结果，行政会议也要向社会公布。

　　抗击冰灾检验成色

　　行政决策是行政权的核心，行政决策水平直接关系到政府的工作水平。

　　今年初发生了罕见的风雪冰冻灾害，湖南在处理灾害的方式上也充分佐证了这一点。

　　贺安杰称，这次应对与行政程序之间关联密切。在湖南50年一遇的抗冰救灾中，在《规定》草案里面，不少重大原则和制度在这次得到了实践和检验。既检验了行政程序的一些规定，也进一步实践证明政府行政的重要性。

　　在京珠高速公路全面拥堵的情况下，湖南省委、省政府毅然决定，开辟第二通道、第三通道，从衡枣高速公路到广西到贵州，“这是典型的行政指导”。

　　“行政指导在此次事件中发挥了关键的作用。”贺安杰说。 

　　此外，公众参与也是这次抗冰救灾中的一个成功经验。

　　“动员全社会的力量，参与一些决策和执行。为保证行政效率，在规范重大决策程序的同时，规定了应急决策机制和临机决策机制。对行政应急事务的决策，依照有关应急法律、法规、规章办理，重要紧急情况必须由政府立即决策的，由行政首长临机决断。”贺安杰称，回过头来，政府又在总结这次抗冰救灾中处理公共危机、突发事件应急机制和应急预案，把这些成功的经验制度化。 

　　有专家在会上说，公众参与体现了社会主义民主的本质，有利于促进公众与政府的沟通，有利于统一思想、形成共识，增进公众对政府决策的认同和接受，实行参与式行政和合作式行政。

　　这与十七大报告精神实质是一致的。十七大报告强调要扩大公众参与度，要从各个层次，各个领域广泛地让公民参与进来。 

　　政府要敢于自我限制

　　最高人民法院副院长江必新从上世纪80年代开始，就一直在关注行政程序法规的立法问题。他认为，行政程序立法是一个必然的大趋势。湖南走在前面，对中国法制建设的贡献重大。

　　江必新说，党的十七大对推进依法行政、建设法治政府提出了明确要求。贯彻落实科学发展观，就是要按法治的要求来办事；真正按法制化办事，就要有一个好的程序规定。近年来湖南的依法行政发生了很大变化，在处理司法权和行政权关系上，湖南非常理性，做得很好，创造了良好的司法环境。湖南率先制定出台行政程序规定，是很有政治远见的，走到了全国的前面，将为其他省份和全国的行政程序立法起到了极大的辐射、推动作用，在我国法制建设上具有重要意义。

　　江必新认为，湖南敢于自我限制，反映湖南有着科学的政绩观。敢于自我限制要有勇气，要真正为人民谋利益。敢于用行政程序自捆手脚，实际上也是放开手脚。行政程序法是加强行政有效性和执行力的重要工具，也是政治家规避风险的有效机制。

　　在会上，江必新的一番话赢得了与会众多专家的掌声。尤其是“湖南敢于自我限制”令人印象深刻。 

　　事后，贺安杰说，江必新副院长所指的“自我限制”，实际上提到了一个关键问题———行政程序规定到底是为谁定下的规矩？ 

　　不难看出，这部《规定》就是政府自己给自己定规矩，给行政权力定规矩，以此来约束行政权。 

　　“这个需要政治性胆量。”贺安杰说，依法行政的核心就是指政府要依法。首先要治官，要治权。因此，又有专家说，“这才是体现执政真正为民”。

　　“约束权力，保证老百姓的合法利益。可以说这是政府的‘自我革命’。”贺安杰说。  李俊杰